Vraag en antwoord over stikstofregeling na uitspraak Raad van State 18 december 2024
Op 18 december 2024 heeft de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State twee uitspraken gedaan die impact hebben op de uitvoering van de stikstofregelgeving. Deze uitspraken hebben tot gevolg dat met terugwerkende kracht tot 1 januari 2020 een vergunningplicht geldt voor intern salderen.
De uitspraken hebben gevolgen voor alle sectoren, omdat voor veel activiteiten een natuurvergunning is vereist. Denk bijvoorbeeld aan woningbouw, industrie, de agrarische sector of de wegenbouw.
Intern salderen is het tegen elkaar wegstrepen van bestaande stikstofrechten met stikstofuitstoot die ontstaat bij een wijziging, uitbreiding of aanpassing van een project op dezelfde locatie. Bijvoorbeeld, een bedrijf vervangt zijn verbrandingsovens voor meer energiezuinige ovens. Doordat het nu energiezuiniger verbrandingsovens heeft, stoot het minder stikstof uit. Het houdt daardoor ten opzichte van zijn oorspronkelijke rechten stikstofruimte over. Die ruimte kan benut worden om de extra uitstoot die door de plaatsing van de nieuwe ovens ontstaat, te compenseren.
De Raad van State heeft een nieuw beoordelingskader voor intern salderen vastgesteld. De Raad van State heeft geoordeeld dat door twee uitspraken van het Europees Hof strenger getoetst moet worden bij intern salderen. Intern salderen mag niet meer in de voortoets en zonder vergunning gebeuren, maar moet in een passende beoordeling worden beoordeeld, en is vergunningplichtig. Die vergunningplicht ontstaat als een project met effecten op Natura 2000 gebieden wordt gestart of wijzigt.
Een voortoets is een onderzoek waaruit blijkt of een project of plan significant negatieve gevolgen kan hebben voor Natura 2000-gebieden, zie: Voortoets Stikstof - BIJ12.
Daarnaast is een additionaliteitstoets nodig in de passende beoordeling. Zie hiervoor vraag 18 e.v..
De uitspraak heeft terugwerkende kracht tot en met 1 januari 2020. Dat betekent dat lopende aanvragen opnieuw beoordeeld moeten worden volgens de gewijzigde regels die de Raad van State heeft vastgesteld. Wij gaan er vanuit dat deze aanvragen aangevuld moeten worden met meer informatie, bijvoorbeeld over de ‘additionaliteit’ (zie vraag 18 e.v..). Wij informeren u als duidelijk is met welke gegevens de lopende aanvraag aangevuld kan worden.
Een positieve weigering is een bestuurlijk oordeel dat er geen vergunningplicht geldt. Er is dan geen vergunning nodig. Voor activiteiten die op of sinds 1 januari 2020 zijn gestart, waarbij op basis van het oude kader is aangenomen dat geen vergunning nodig is, moet worden nagegaan of alsnog een natuurvergunning nodig is.
Zeer waarschijnlijk geldt voor de meeste van deze gevallen dat er toch een vergunningplicht ontstaat. Als duidelijker is op welke manier vergunningverlening mogelijk is voor deze situaties, delen wij daarover informatie op onze site.
De Raad van State heeft bepaald dat alle positieve weigeringen voor 1 januari 2030 gelegaliseerd moeten worden.
Als voorwaarde geldt dat het project met intern salderen mogelijk is gemaakt. Bovendien moet de uitvoering van het project zijn gestart, gewijzigd of voortgezet tussen 1 januari 2020 en 1 januari 2025. Er geldt nu een overgangstermijn tot
1 januari 2030. In deze overgangstermijn kan er niet gehandhaafd worden.
Ook deze projecten zijn zeer waarschijnlijk vergunningplichtig (zie de antwoorden onder nummer 6, 7 en 8). Omdat deze projecten bij ons niet bekend zijn, kunnen wij de betrokkenen niet persoonlijk informeren. Als u tot deze groep behoort is het verstandig onze website in de gaten houden.
Deze projecten vallen onder het overgangsrecht en eventuele handhaving is pas mogelijk na 1 januari 2030 als de situatie niet is gelegaliseerd.
Deze projecten vallen niet onder het overgangsrecht. Voor deze projecten moet beoordeeld worden of alsnog een natuurvergunning noodzakelijk is.
Voor deze projecten moet beoordeeld worden of alsnog een natuurvergunning noodzakelijk is voor de gebruiksfase. Deze projecten vallen onder het overgangsrecht. Eventuele handhaving is mogelijk na 1 januari 2030 als de situatie niet is gelegaliseerd.
In de voortoets mogen de positieve gevolgen van een project niet meer meegenomen worden. Dat houdt in dat in de voortoets de gevolgen van het beoogde project niet meer weggestreept kunnen worden met de effecten van een bestaande situatie (zie vraag 4). Het hele (bestaande) project inclusief beoogde wijzigingen moet nu beoordeeld worden. Dat gebeurt met een AERIUS-berekening. Alleen als de uitkomst van de berekening 0,00 mol/hr/jr is, geldt er geen vergunningplicht voor stikstof. Is de uitkomst hoger dan 0,00 mol/hr/jr, dan geldt er een vergunningplicht en is een passende beoordeling nodig, waarbij intern salderen als mitigerende maatregel kan worden ingezet. Daarnaast is in de passende beoordeling ook een additionaliteitstoets nodig, zie vraag 18 e.v..
Dat kan een natuurvergunning zijn of een milieutoestemming die al geldig is sinds de aanwijsdatum van het Natura 2000-gebied, waarop het project effect heeft. Dit wordt ook wel de referentiesituatie genoemd.
Ja, u kunt alleen salderen met ruimte uit een milieutoestemming als deze geheel feitelijk is gerealiseerd en volledig structureel in gebruik is, of zonder natuurvergunning weer hervat kan worden. Dat is om te voorkomen dat slapende vergunningen - en zogenoemde latente (stikstofdepositie)ruimte - weer gebruikt kunnen gaan worden. En zo weer meer stikstof uitgestoten wordt. Deze eis geldt niet voor natuurvergunningen.
Voor de referentiesituatie die ontleend wordt aan een milieuvergunning van voor de aanwijsdatum geldt dat deze beperkt wordt als ruimte “structureel niet meer in gebruik” (en het gebruik niet zonder natuurvergunning hervat kan worden). Dat begrip wordt in de uitspraak niet verder uitgewerkt en de concrete invulling zal ook erg van het geval afhangen. In algemene zin is het aannemelijk dat productiecapaciteit die tijdelijk niet wordt benut vanwege conjuncturele of andere omstandigheden niet structureel buiten gebruik is. Als duidelijk is dat het niet de bedoeling is om die ruimte in de toekomst weer te gaan benutten, is deze wel structureel buiten gebruik. (zie de website van BIJ12, https://www.bij12.nl/onderwerp/informatiepunt-stikstof-en-natura-2000/veelgestelde-vragen-over-stikstof/ )
Nee, de Raad van State heeft voor intern salderen een extra voorwaarde gesteld. De stikstofruimte uit een milieutoestemming of natuurvergunning mag u alleen gebruiken om intern te salderen als die ruimte niet nodig is voor het herstel en verbetering van de natuur. Dat wordt het additionaliteitsvereiste genoemd.
Dat is op dit moment (red: medio februari 2025) nog niet voldoende duidelijk. Het Rijk en de provincies hebben de verantwoordelijkheid om de natuurgebieden te beschermen. Zij moeten plannen maken om de stikstofoverbelasting tegen te gaan. Daaraan wordt op dit moment hard gewerkt. We zijn nog niet zover dat we concreet kunnen aangeven met welke maatregelen concrete resultaten behaald kunnen worden. Het is wel van belang dat aangetoond wordt dat over een langere periode een dalende lijn in stikstofdepositie is te zien. Die dalende lijn in stikstofdepositie moet aantoonbaar zijn op de relevante stikstofgevoelige habitattypen (hexagonen) van het betreffende Natura 2000-gebied waar de depositie plaatsvindt. De rechter toetst dit vereiste streng omdat Europese regelgeving vereist dat de natuur tegen negatieve effecten (onder andere door stikstof) wordt beschermd.
Het Rijk en de provincie hebben de verplichting om Natura 2000-gebieden in een goede staat van instandhouding te brengen en te houden. Zij beschikken dan ook over informatie over de staat van de Natura 2000-gebieden. Daarom weten zij welke maatregelen nodig zijn en getroffen worden voor een goede staat van instandhouding van de natuur.
Bij een aanvraag voor een natuurvergunning hoort een passende beoordeling. In deze passende beoordeling moet u aangeven hoe u aan het additionaliteitsvereiste voldoet. In beginsel bent u hiervoor als aanvrager verantwoordelijk. Het Rijk en de provincie kunnen behulpzaam zijn bij het aanleveren van de benodigde informatie.
In sommige provincies ligt de vergunningverlening stil en worden aanvragen niet meer behandeld. In Noord-Holland houden we de aanvragen vooralsnog aan. We blijven kijken naar mogelijkheden om een vergunning te verlenen. Maar we realiseren ons wel dat dat niet altijd mogelijk is.
De uitspraken gaan alleen over projecten, dus een individueel geval in een concrete situatie. Het is op dit moment (red: februari 2025) nog onduidelijk wat het gevolg is van de uitspraken voor plannen.
Hiervoor gelden dezelfde voorwaarden als voor intern salderen (zie vragen 13 tot en met 19). Ook hiervoor geldt dat dat alleen kan, als aangetoond wordt hoe er voldaan wordt aan het additionaliteitsvereiste.
Er is sprake van extern salderen als u stikstofruimte overneemt van een ander en dat inzet voor een ander project of plan op een andere locatie. De regels voor extern salderen zijn ook strenger geworden. Als u extern saldeert met een milieutoestemming moet u aantonen dat de ruimte is gerealiseerd (dus bijvoorbeeld alle stallen of installaties zijn aanwezig), en dat u de ruimte structureel bent blijven gebruiken. Of dat u het project kunt hervatten zonder dat een natuurvergunning nodig is.
PAS-melders die intern kunnen salderen met hun referentiesituatie (zie vraag 14) hebben nu ook een natuurvergunning nodig.
Tijdelijke toenames zijn niet altijd vergunningplichtig. Uit een deskundige ecologische beoordeling kan blijken dat de tijdelijke toename van stikstofdepositie geen significante effecten heeft op een Natura 2000-gebied. Er is dan geen passende beoordeling nodig en geen natuurvergunning.
Een m.e.r.-beoordeling is in de aangewezen gevallen noodzakelijk om de bredere gevolgen voor het milieu van een activiteit vooraf in kaart te brengen. Natuur is daar een onderdeel van.
In een m.e.r.-beoordeling wordt beoordeeld of negatieve gevolgen voor het milieu (waaronder de gevolgen voor gebieden) zijn uitgesloten. Uit jurisprudentie volgt dat die negatieve gevolgen voor het onderdeel gebiedsbescherming zijn uitgesloten, als aannemelijk is dat de natuurvergunning kan worden verleend. Nu intern salderen weer vergunningplichtig is, betekent dat dus een verdergaande beoordeling voor het onderdeel natuur in de m.e.r.-beoordeling. Zolang niet aannemelijk is dat de vergunning voor het onderdeel natuur kan worden verleend, kan in de m.e.r.-beoordeling niet worden besloten dat negatieve gevolgen zijn uitgesloten.
Voor individuele projecten of bestemmingsplannen (omgevingsplannen) adviseren wij gemeenten over de gevolgen van stikstofuitstoot. Voor projecten waarbij gebruik wordt gemaakt van intern salderen zijn de gevolgen zoals hierboven beschreven. Dat houdt in dat het gehele project inclusief beoogde wijzigingen moet worden beoordeeld en er moet voldaan worden aan het additionaliteitsvereiste. Voor plannen is het nog niet bekend welke gevolgen de uitspraken hebben. In het contact met onze gemeentelijke natuuradviseurs kunnen wij u hierover adviseren. Ook in de periodieke ronden langs de gemeentehuizen van onze ROM-adviseurs staat dit onderwerp op de agenda.
Staat uw vraag er niet bij of wilt u meer informatie, neem dan contact met ons op via het e-mailadres postbus@odnhn.nl onder vermelding van het zaaknummer OMG-048852/DMS497064
